12月18日，國務院辦公廳發布《國務院辦公廳關于進一步完善失信約束制度構建誠信建設長效機制的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）。
《指導意見》以法治化、規范化建設為牽引，立足法治視角審視社會信用體系發展中的問題，運用規范的手段解決發展中的矛盾，完善誠信建設長效機制，構建適應高質量發展要求的社會信用體系和新型監管機制，是新階段信用體系建設新的重要頂層制度安排。
文件發布后，業內多位專家學者對《指導意見》從多角度解讀。繼羅培新教授和王偉教授解讀之后，商務部國際貿易經濟合作研究院信用研究所所長韓家平、江蘇省信用辦副主任程友華、新華社中國經濟信息社信用領域首席經濟分析師胡俊超和中國宏觀經濟研究院副研究員李清彬也對該《指導意見》進行了深入解讀。
01
推動信用建設進入法治化規范化新階段
韓家平 商務部國際貿易經濟合作研究院信用研究所所長、研究員
黨中央、國務院高度重視社會信用體系建設。黨的十九屆四中全會提出“完善誠信建設長效機制，健全覆蓋全社會的征信體系，加強失信懲戒”。黨的十九屆五中全會提出“推進誠信建設”。
今年5月18日，《中共中央 國務院關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》提出，以一流營商環境建設為牽引持續優化政府服務，構建適應高質量發展要求的社會信用體系和新型監管機制。
今年9月9日，習近平總書記在中央財經委員會第八次會議研究暢通國民經濟循環和現代流通體系建設問題時指出，要完善社會信用體系，加快建設重要產品追溯體系，建立健全以信用為基礎的新型監管機制。“十四五”時期，要加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，必將對信用建設提出新的更高的要求。
今年是我國實施《社會信用體系建設規劃綱要（2014-2020）》（以下簡稱《規劃綱要》）的收官之年，也是全面謀劃“十四五”和未來更長時期信用建設藍圖的重要節點。
近年來，我國社會信用體系建設在一些基礎領域和關鍵環節取得重要進展，為深化“放管服”改革、優化營商環境、推進國家治理體系和治理能力現代化提供了有力支撐。
與此同時，我國社會信用體系建設總體仍處于起步探索階段，各方面的進展很不平衡，個別地方、個別領域出現了信用泛化傾向，引發了一些批評和質疑的聲音。
在此背景下，近期國務院辦公廳印發了《關于進一步完善失信約束制度構建誠信建設長效機制的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），非常必要、非常及時。
《指導意見》對于系統總結我國信用建設取得的寶貴經驗，查找存在的主要問題，尤其是進一步規范和完善失信約束制度，構建誠信建設長效機制，推動信用建設行穩致遠具有重要的指導意義。
一、信用建設為深化“放管服”改革和優化營商環境提供了有力支撐
我國于2000年左右就提出了社會信用體系的概念，并將其作為整頓和規范市場經濟秩序的治本之策，但受到認識不統一、缺乏制度創新和應用場景等多種因素影響，在長達15年的時間內信用建設都進展緩慢。
信用建設真正進入快車道是在《規劃綱要》發布實施以后，尤其是2015年以后，國家將信用建設與“放管服”改革和優化營商環境的實踐充分結合，并逐步探索建立以信用為基礎的新型監管機制，才使得信用建設找到了最重要的應用場景和不斷自我完善的土壤。
《規劃綱要》根據現階段我國社會信用問題的主要矛盾，即同時存在社會誠信缺失（違法違規）問題和信用經濟交易風險問題，將我國社會信用體系定位為社會主義市場經濟體制的重要組成部分，是有效的經濟社會治理手段。這一定位與西方國家將社會信用體系定位為狹義的信用交易風險管理體系有明顯區別，這也是引起部分西方國家和少數法律學者對我國社會信用體系建設存在誤解的根本原因。
根據這個定位，我國社會信用體系實際包括了社會誠信體系（可視為全民守法合規促進和保障體系）和經濟信用風險管理體系兩個子體系，包含了政務誠信、商務誠信、社會誠信和司法公信等四大領域，涉及政府等公共部門、行業組織、企業和個人等四大類主體。應用場景至少涵蓋了政府等公共部門的政務誠信、司法公信和信用監管，行業組織等開展的信用自律，第三方信用服務機構等開展的信用監督和信用服務，以及企業等市場主體開展的信用管理（合規誠信管理和交易風險管理）等活動。
近年來，各地區各部門按照黨中央、國務院決策部署，扎實推進社會信用體系建設，在全面推廣統一社會信用代碼、加強重點領域信用記錄歸集共享公開、促進中小微企業信用融資、開展信用分級分類監管、治理群眾反映強烈的突出失信問題等方面進行了一系列有力有效的探索實踐，為深化“放管服”改革、優化營商環境、推進國家治理體系和治理能力現代化提供了有力支撐。
到目前為止，我國信用建設一個重要的制度性成果是探索建立了以信用為基礎的新型監管機制。2019年7月，國務院辦公廳印發《關于加快推進社會信用體系建設 構建以信用為基礎的新型監管機制的指導意見》（國辦發〔2019〕35號），提出要建立健全貫穿市場主體全生命周期，銜接事前、事中、事后全監管環節的新型監管機制，不斷提升監管能力和水平，進一步規范市場秩序，優化營商環境，推動高質量發展，標志著我國信用監管機制頂層設計的完成。
從本質上講，信用監管是根據市場主體信用狀況實施差異化的監管手段，實現對守信者“無事不擾”，對失信者“利劍高懸”，從而提高監管效率，提升社會治理能力和水平。信用監管是我國順應數字經濟發展需要，充分利用大數據等現代信息技術和信用管理的思維和方法進行的監管創新。在信息高度透明的互聯網時代，基于大數據技術的信用監管是未來政府監管的重要趨勢。
以我國海關對進出口企業開展的信用分類監管為例。2014年海關總署發布第225號海關總署令，頒布《中華人民共和國海關企業信用管理暫行辦法》，2018年又進一步修訂完善形成《海關企業信用管理辦法》，根據企業經營管理、內控規范、守法守信等客觀情況，科學、公平、公正地將企業劃分為高級認證企業、一般認證企業、一般信用企業和失信企業。
截至2020年5月底，全國海關共認定3236家高級認證企業，25624家一般認證企業，142.44萬家一般信用企業，6788家失信企業。2019年，高級認證企業進出口平均查驗率為0.57%，而失信企業的查驗率則高達84.76%。高級認證企業的查驗率分別比一般認證企業（1.69%）和一般信用企業（2.44%）低66.27%和76.64%。
目前，中國海關已經簽署了15個AEO（指Authorized Economic Operator，經認證的經營者）互認安排，覆蓋42個國家和地區。中國與AEO互認國家和地區進出口總值已經超過中國進出口總值的50%。大部分AEO企業在境外的通關查驗率有明顯降低。AEO認證和信用分類監管機制的建立，大大提升了高信用企業的貿易便利化程度，有效地改善了跨境貿易的營商環境。
二、社會信用體系建設各方面的進展很不平衡
總體來講，我國社會信用體系建設進展仍不平衡，突出表現在：實踐探索快于理論研究、公共信用領域快于市場信用領域、信息平臺建設快于制度建設、東部地區普遍快于西部地區、垂直管理領域快于其他行業領域等。
與任何改革創新一樣，由于沒有現成的經驗和做法可資借鑒，個別地區和領域在快速推進信用建設的過程中，也出現了一些制度建設滯后和偏離正常軌道的情況。尤其是個別地方、個別領域出現了公共信用信息記錄、失信名單認定、失信聯合懲戒范圍隨意擴大、泛化傾向，以及信用修復較難、權益保護不到位等問題，對企業和個人合法權益造成了一定影響。
信用體系的核心機制是信用的發現機制和懲戒機制。信用建設具有較強的外部性，尤其是負面信息公開共享和聯動懲戒威力巨大，可以極大地加大失信成本，甚至可以快速地壓縮失信主體的生存空間。正是基于這一特點，近年來，各地各部門在信用建設中借助信息公開共享和失信約束機制，使得一些常年難以解決的“社會治理頑瘴痼疾”（比如法院判決執行難等）問題得到有效解決，取得了比行政處罰和司法判決更好的治理效果，引發各部門紛紛效仿。
因此，實踐中出現了所謂“信用籮筐化”“過罰不相當”和“連坐懲戒”等現象，以及過度依賴信用約束的“懶政行為”。比如，一些地方有的失信懲戒措施缺乏充分的法律依據，企業列入失信名單容易，信用修復難。有的地方未經立法程序將信訪、拆遷、闖紅燈、不文明養犬、欠繳物業費、未執行垃圾分類等行為納入信用記錄。
近年來，針對上述現象，國家發改委、人民銀行等部門多次發文要求各地各部門在信用建設中要防范信用泛化現象，并采取一系列措施予以規范，取得了一定的效果。
在部分地方信用立法中也已經加入了相關條款，如今年5月1日起施行的《河南省社會信用條例》首次建立了濫用職權認定“黑名單”的懲罰機制。南京市在地方信用立法中引入信用獎懲必須遵循“關聯原則”“比例原則”和“責任自負原則”：即獎懲范圍與直接行為須有明確聯系，獎懲程度與行為輕重程度一致，信用獎懲責任人嚴格界定，不轉移。此外，還規定了失信信息查詢期限，引入失信主動修復權，鼓勵失信人改過向善。
很多信用和法律學者也紛紛發表文章，呼吁鑒于公共信用（有公共部門介入）領域的部分失信懲戒措施，已經造成市場主體權益的減損和義務的增加，構成了新的行政處罰行為，必須加快信用立法，將信用建設納入法治軌道，否則將違背公共部門“法無授權不可為”原則和全面依法治國的精神，也有悖社會信用體系建設的初衷。
三、進一步完善失信約束制度，構建誠信建設長效機制
在今年7月公開征求意見稿的基礎上，此次正式發布的《指導意見》除文件名稱做了調整外，還采納了公眾和專家意見，將總體思路修改為“堅持依法依規、保護權益、審慎適度、清單管理”。其中將征求意見稿中的“全國統一”改成了“清單管理”，一方面是根據《立法法》精神，地方有權通過立法對信用信息目錄、失信懲戒措施清單、嚴重失信主體名單標準等作出規定，另一方面也考慮到相關法規的多元性和復雜性，通過清單方式更便于管理和使用。
《指導意見》按照信用信息從產生到應用的邏輯順序，分別對公共信用信息納入范圍和程序，共享公開范圍和程序，嚴重失信主體名單（“黑名單”）認定標準，依法依規開展失信懲戒、確保過懲相當，建立有利于自我糾錯的信用修復機制等全流程提出了規范要求。
《指導意見》特別強調所有上述工作必須嚴格以法律、法規和黨中央、國務院政策文件為依據，并實行目錄管理，向社會公開。在嚴重失信主體名單（“黑名單”）認定標準方面，明確必須按照有關規定嚴格限定為嚴重危害人民群眾身體健康和生命安全、嚴重破壞市場公平競爭秩序和社會正常秩序等方面的責任主體，不得擅自增加或擴展。具體認定要嚴格履行程序。在依法依規開展失信懲戒方面，要求必須確保過懲相當。對失信主體采取減損權益或增加義務的懲戒措施，必須基于失信事實、于法于規有據，做到輕重適度，不得隨意增設或加重懲戒，不得強制要求金融機構、信用服務機構、行業協會商會、新聞媒體等懲戒失信主體。在建立信用修復機制方面，明確除法律法規等另有規定外，失信主體按要求糾正失信行為、消除不良影響的均可申請信用修復。對符合修復條件的，相關部門和單位要按規定及時移出失信名單。
此外，《指導意見》還提出要加強信息安全和隱私保護，嚴格信用信息查詢使用權限和程序，嚴肅查處泄露、篡改、毀損、竊取信用信息或利用信用信息謀私，嚴厲打擊非法收集、買賣信用信息等違法行為。要求各地各有關部門要抓緊清理已出臺的失信行為認定、記錄、公開、懲戒等措施，不符合要求的要及時規范。
信用制度是社會主義市場經濟體系的重要基礎。在加快構建新發展格局的新形勢下，完善的社會信用體系可以在暢通國內國際雙循環，降低經濟社會運行成本，提高經濟社會治理水平，建設高標準的市場經濟體系方面發揮重要作用。隨著《指導意見》的貫徹落實，相信我國信用建設將進入更加法治化、規范化和高質量發展的新階段，支撐我國“放管服”改革和營商環境的進一步優化，更好地服務于經濟發展新格局。
02
規范化構建誠信建設長效機制 推動社會信用體系邁入高質量發展新階段
程友華 江蘇省信用辦副主任
當前，我國經濟社會發展已經邁進高質量發展新階段，新時期社會信用體系建設已成為助推高質量發展的新動能，加快建設適應高質量發展的社會信用體系更為迫切。《國務院辦公廳關于進一步完善失信約束制度構建誠信建設長效機制的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）以法治化、規范化建設為牽引，立足法治視角審視社會信用體系發展中的問題，運用規范的手段解決發展中的矛盾，完善誠信建設長效機制，構建適應高質量發展要求的社會信用體系和新型監管機制，是新階段信用體系建設新的重要頂層制度安排。
該《指導意見》具有時機關鍵、布局系統、導向鮮明、操作性強的四個特點，主要體現在以下幾個方面：
一、站位全面謀劃“十四五”發展的新起點，擎畫了社會信用體系法治化建設的新路徑
當前經濟社會高質量發展蹄疾步穩、風帆正揚，社會信用體系建設提速增效、落地有聲，信用觸角延伸至經濟社會發展和生產生活方方面面的同時，也出現失信標簽亂貼、信用懲戒泛化等越位、錯位的不足。《指導意見》出臺正是適逢其時，把握變局，開創新局。
一是對接指導各地各部門“十四五”規劃編制。《指導意見》是在總結提煉“十三五”期間各地區各部門社會信用體系建設經驗做法基礎上，針對近兩年工作中出現的新情況新問題，形成的更加成熟更加定型的制度規范。延續了“十三五”時期信用建設深化行政管理體制改革、加快政府職能轉變的創新做法，抓住了未來五年社會信用體系建設在營造公平誠信市場環境和社會環境方面的發展重點，為各地各部門編制“十四五”社會信用體系建設規劃找準思路、提供遵循，努力推動社會信用體系建設在“十四五”時期實現更高質量、更加高效的發展。
二是規范引領地方信用立法。信用立法作為社會信用體系建設的基礎工程，目前已有80%以上的省區市出臺或正在研究出臺地方信用法規。《指導意見》從社會信用發展現狀和實際需求出發，與正在研究起草的社會信用相關法律草案充分銜接，針對信用立法中失信認定、共享公開、懲戒修復等重大問題，在方向、原則、思路等方面為地方信用立法從根本上解決相關問題奠定基礎，指明了方向。
三是精準破解信用實踐中問題。在社會信用體系建設探索實踐過程中，個別地方、個別領域出現信用信息記錄、失信名單認定、失信聯合懲戒范圍隨意擴大、泛化傾向，以及信用修復較難、權益保護不到位等問題，對企業和個人合法權益造成影響。《指導意見》在相關法律出臺之前，針對當前社會各界關注度高、反映強烈的問題，有的放矢，提出針對性解決措施，切實保護信用主體的合法權益。四是提早部署下一階段工作任務。《指導意見》系統謀劃了“十四五”開局之年社會信用體系建設的目標任務和行動計劃，法治、科學、規范將是貫穿開局之年信用建設的風向標和度量衡，引導各地各部門統一思想、明確目標、強化責任，聚焦依法依規規范失信認定、記錄、公開、懲戒等主攻方向聚力發力，行穩致遠，不斷開創信用建設嶄新局面。
二、彰顯系統布局的戰略思維，明確了全面推動社會信用體系建設高質量發展的關鍵舉措
社會信用體系建設是一項復雜的系統工程。《指導意見》貫徹黨的十九大和十九屆三中、四中和五中全會對推進誠信建設制度化的決策部署，統籌謀劃未來一個時期社會信用體系發展趨勢和發展要求，緊緊抓住信用信息記錄、嚴重失信主體名單認定和失信懲戒三大關鍵問題，提出“構建一個體系、堅持四個原則、規范七項任務、強化四大保障”的發展新布局，對全面推動社會信用體系建設高質量發展作出前瞻謀劃和系統布局。
第一，“一個體系”是指通過規范和完善失信約束制度，推動形成法治化、規范化的社會信用體系。
第二，“四個原則”是指以依法依規為前提、保護權益為目的、審慎適度為導向、清單管理為手段，形成各地各部門規范信用體系建設的準繩和依據。
第三，“七項任務”是指按照信用信息從產生到應用反饋的邏輯順序，提出的信用信息納入、共享公開、嚴重失信主體名單認定、失信懲戒、信用修復、安全隱私保護和信用法治建設等7項重點任務和階段性規范要求。在7項重點任務中，依法依規被放在了社會信用體系建設的核心地位，貫穿于失信行為認定、記錄、歸集、共享、公開、懲戒和修復等各環節，科學界定信用信息納入范圍和程序擺在了各項規范要求的首位，凸顯了信用法治建設和合法權益保護的重要性。
第四，“四大保障”是指落實主體責任、強化追責問責、加強宣傳解讀和把握時間節點，全面推動《指導意見》落地落實。
三、回應社會關切和訴求，明確了解決當前社會信用體系建設中突出問題的有效對策
《指導意見》以法治導向、問題導向、目標導向和實踐導向為引領，堅持全面規劃和突出重點相結合，聚焦突出問題和薄弱環節，回應社會訴求和期盼。
一是突出法治導向，《指導意見》是社會信用體系法治化建設的集中體現，明確事關個人、企業等各類主體切身利益的失信行為記錄、嚴重失信主體名單認定和失信懲戒等，必須嚴格在法治軌道內運行，確保合法必要、獎懲相當，查有依據、權責一致。
二是突出問題導向，《指導意見》瞄準社會信用體系建設中的梗阻頑疾有的放矢、精準糾偏。針對失信行為納入擴大化問題，明確依法依規、科學界定、規范納入信用信息特別是嚴重失信主體名單范圍和程序；針對失信懲戒措施泛化問題，明確對失信主體采取減損權益或增加義務的懲戒措施，必須基于失信事實、于法于規有據，不得增設加重懲戒，不得強制要求市場懲戒。
三是突出目標導向，《指導意見》牢牢抓住規范和完善失信約束制度這條主線，提出七項規范措施，從認定、記錄、共享、公開、懲戒到修復等全流程各環節措施環環相扣、步步跟進，體現目的性、指向性和針對性。
四是突出實踐導向，《指導意見》從各地各部門社會信用體系實踐中提出問題、提煉經驗，再明確范圍、樹立規則，使各地各部門推動社會信用體系健康有序發展的職責更加明確、執行更加順暢、保障更加到位、監管更加有力。
四、瞄準實踐操作層面，有力指導地方開創信用體系建設新局面
《指導意見》理念新、措施實、針對性強，是社會信用體系高質量發展的基礎性、先導性文件，更是基層社會信用體系建設的行動指南。我們省市縣各級下一步推動社會信用體系高質量發展的工作重點將圍繞“梳理、清理、管理”等方面開展，堅持依法依規、保護權益、審慎適度、清單管理，堅持法治導向、問題導向、目標導向和實踐導向，堅持縱向聯動、橫向協作、多元參與、共同治理，努力開創信用建設新局面。
一是細致梳理信用信息目錄清單。根據法律、法規和黨中央、國務院政策文件要求，比照全國公共信用信息基礎目錄，梳理完善地方信用信息補充目錄，規范信用信息納入范圍和程序。
二是抓緊清理已出臺的失信行為認定、記錄、公開和懲戒等制度措施，以依法依規規范嚴重失信主體名單認定、開展失信懲戒、加強信息安全和隱私保護等為目標，加快規范約束機制和手段，重塑信用市場秩序和信用社會環境。
三是嚴格管理嚴重失信主體，探索差異化的監管措施。《指導意見》的出臺體現了信用管理機制的溫度和智慧，但對市場主體的寬容并不意味著對失信主體的從輕發落或放任不管。各地各部門要根據失信懲戒措施清單，對失信主體實施過罰相當的懲戒措施，真正幫助更多市場主體知信、守信。
03
構建誠信建設長效機制 全面推動社會信用體系建設高質量發展
胡俊超 新華社中國經濟信息社信用領域首席經濟分析師
近日，《國務院辦公廳關于進一步完善失信約束制度構建誠信建設長效機制的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）印發實施。
《指導意見》提出，按照依法依規、保護權益、審慎適度、清單管理的總體思路，進一步完善失信約束制度，構建誠信建設長效機制。這標志著社會信用體系建設邁入高質量發展新階段，有助于提高社會信用體系建設法治化、規范化水平，依法依規保護各類信用主體合法權益，確保社會信用體系建設各項工作在法治軌道運行。
進一步完善失信約束制度、構建誠信建設長效機制意義重大
黨中央、國務院高度重視社會信用體系建設。近年來，各地區各部門以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，按照黨中央、國務院決策部署，扎實推進社會信用體系建設，在全面推廣統一社會信用代碼、加強重點領域信用記錄歸集共享公開、促進中小微企業信用融資、開展信用分級分類監管、治理群眾反映強烈的突出失信問題等方面進行了一系列有力有效的探索實踐，特別是在信用信息記錄、失信懲戒和信用修復等方面初步形成了較為完整有效的機制。
然而，在推進社會信用體系建設過程中，個別地方、個別領域出現信用信息記錄、失信名單認定、失信聯合懲戒范圍隨意擴大、泛化傾向，以及信用修復較難、權益保護不到位等問題，對企業和個人合法權益造成影響。要解決這些問題，根本途徑是加快建立健全相關法律法規體系。
鑒于立法需要一個較長過程，在相關法律出臺之前，有必要進一步加強制度建設，嚴格規范相關工作，切實保護信用主體合法權益，《指導意見》應運而生。
《指導意見》的出臺，有利于進一步完善失信約束制度，規范公共信用信息納入范圍、失信懲戒和信用修復等相關工作，提高社會信用體系建設法治化、規范化水平；有利于落實十九屆四中全會“完善誠信建設長效機制，健全覆蓋全社會的征信體系，加強失信懲戒”和2020年政府工作報告“完善社會信用體系”等相關要求，全面推動社會信用體系建設高質量發展；有利于更好發揮社會信用體系建設對深化“放管服”改革、優化營商環境、推進國家治理體系和治理能力現代化的支撐保障作用。
嚴把“三個關口” 推動社會信用體系建設規范有序進行
《指導意見》旨在對行政機關記錄歸集共享公開信用信息、認定嚴重失信主體名單、開展失信懲戒和信用修復等行為加強約束和規范，明確提出一系列具體要求，特別是嚴格把住信用信息記錄、嚴重失信主體名單認定和失信懲戒“三個關口”，有針對性地解決隨意擴大、泛化傾向等突出問題，推動社會信用體系建設規范有序進行。
首先，嚴把信用信息記錄“關口”。一方面，科學界定信用信息納入范圍和程序。在充分征求社會公眾意見基礎上，由社會信用體系建設部際聯席會議組織編制全國公共信用信息基礎目錄，地方可依據地方性法規規定制定適用于本地的補充目錄。行政機關將其掌握的信息納入公共信用信息時必須嚴格以法律、法規或者黨中央、國務院政策文件為依據，從入口管住信用信息的范圍。另一方面，依法依規規范信用信息共享公開范圍和程序。公共信用信息是否可公開、是否可共享及在何種范圍內共享，將根據合法、必要的原則確定，并在編制信用信息目錄時一并明確，避免信用信息共享公開的隨意性，防止侵犯企業商業秘密和個人隱私。
其次，嚴把嚴重失信主體名單認定“關口”。《指導意見》要求，依法依規規范嚴重失信主體名單認定標準和程序。嚴重失信主體名單的認定從依據、標準到程序，都明確了嚴格的制度規范。規定只能對嚴重危害人民群眾身體健康和生命安全等 4 類行為設列嚴重失信主體名單，任何部門（單位）不得擅自增加或擴展領域。在全國范圍內適用的嚴重失信主體名單制度，其認定標準以法律、行政法規或者黨中央、國務院政策文件形式確定，暫不具備條件的以部門規章形式確定；只在地方范圍內適用的嚴重失信主體名單制度，其認定標準以地方性法規形式確定。
第三，嚴把失信懲戒“關口”。《指導意見》要求，依法依規開展失信懲戒。在充分征求社會公眾意見基礎上，由社會信用體系建設部際聯席會議組織編制全國失信懲戒措施基礎清單，地方可依據地方性法規規定制定適用于本地的補充清單。對失信主體采取減損權益或增加義務的懲戒措施，必須基于具體的失信行為事實，并直接援引法律、法規或者黨中央、國務院政策文件的既有條款為依據。
《指導意見》要求，各地區各部門要按照本意見要求，對已經出臺的失信行為認定、記錄、歸集、共享、公開、懲戒和修復等措施進行梳理評估，不符合本意見要求的要及時規范完善。對有明確依據可繼續保留的嚴重失信主體名單制度設置過渡期，在2021年底前按本意見要求對需要調整的名單認定標準和程序進行更新，過渡期后與本意見要求不符的一律廢止。
依法依規保護各類信用主體合法權益 進一步健全和完善社會信用體系建設
《指導意見》特別強調堅持保護權益、審慎適度原則，并在嚴重失信主體名單認定知情權和異議處理、確保失信行為與懲戒措施過懲相當、建立健全信用修復配套機制、加強信息安全和隱私保護等多個方面提出了依法依規保護各類信用主體合法權益的具體舉措，進一步健全和完善了社會信用體系建設。
在嚴重失信主體名單認定知情權和異議處理方面，《指導意見》提出，行政機關在作出認定嚴重失信主體名單決定前，應當告知當事人作出決定的事由、依據和當事人依法享有的權利；當事人提出異議的，應當予以核實并在規定時限內反饋結果。
在確保失信行為與懲戒措施過懲相當方面，《指導意見》明確，按照合法、關聯、比例原則，依照失信懲戒措施清單，根據失信行為的性質和嚴重程度，采取輕重適度的懲戒措施，防止小過重懲。任何部門（單位）不得以現行規定對失信行為懲戒力度不足為由，在法律、法規或者黨中央、國務院政策文件規定外隨意增設懲戒措施或在法定懲戒標準上加重懲戒。
在健全和完善失信行為的信用修復機制方面，《指導意見》指出，凡符合修復條件的，將按照有關規定及時將其移出嚴重失信主體名單、終止共享公開失信信息或刪除失信信息，充分保障失信主體的信用修復權利，鼓勵自我糾錯、重塑信用。
在依法依規加強信息安全和隱私保護方面，《指導意見》要求，明確信息查詢使用權限和程序，建立完善信息查詢使用登記和審查制度，防止信息泄露。特別強調加大個人隱私保護力度，禁止未經授權、強制授權或一次授權終身收集使用個人信用信息，嚴格守住底線紅線。
著力加強法治建設 確保社會信用體系建設各項工作在法治軌道運行
目前，《公務員法》、《保障農民工工資支付條例》和《保障中小企業款項支付條例》等一批法律法規已經明確了信用建設條款，上海等 9個省（市）已出臺專門的信用建設地方性法規，社會信用體系綜合立法也正在加快研究推進。
《指導意見》提出，著力加強法治建設，確保社會信用體系建設各項工作在法治軌道運行。
一方面，要加快推動信用法律法規建設。堅持“應用導向、立法先行”，加快研究推進社會信用方面的法律法規立法進程，理順失信懲戒與行政處罰的關系，夯實法治基礎。現行法律、法規對失信行為懲戒力度不足、確有必要加大懲戒力度的，各地區各有關部門應當及時提出修法建議，確保失信懲戒嚴格依法依規開展。社會信用體系建設部際聯席會議要加強對地方社會信用方面相關立法工作的指導。
另一方面，嚴格依法依規推動社會信用體系建設。按照現行法律、法規或者黨中央、國務院政策文件要求，嚴格規范信用信息采集、共享、公開范圍，嚴格規范嚴重失信主體名單認定、失信懲戒和信用修復工作，確保社會信用體系建設各項工作在法治軌道運行。
04
拉開社會信用體系高質量發展大幕
李清彬 中國宏觀經濟研究院副研究員
市場經濟是信用經濟。誠信的市場環境和社會環境是市場經濟規范高效運行的必要條件。
然而，誠信環境不是自然而然形成的，除了做好宣傳教育引導外，更重要的是要構建制度體系特別是信用激勵和懲戒機制，推動誠信成為權衡利弊后的理性選擇。
社會信用體系是保障市場經濟有序高效運行的一項重要制度安排，也是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。
黨中央、國務院高度重視社會信用體系建設。《國務院辦公廳關于進一步完善失信約束制度構建誠信建設長效機制的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）制定出臺，對下一階段工作思路和工作重點作出新部署，將大力推動社會信用體系法治化、規范化發展，使其在推動經濟高質量發展、推進國家治理體系和治理能力現代化方面發揮更大作用。
一、深刻認識政策出臺背景和重大意義
當前，社會信用體系建設已取得初步戰果，亟需總結經驗、破解問題，逐步形成成熟制度，《指導意見》的出臺，拉開了社會信用體系高質量發展的大幕。
黨的十八大以來，在《社會信用體系建設規劃綱要（2014—2020年）》的總體設計指引下，國家發展改革委、人民銀行會同部際聯席會議成員單位大力推進社會信用體系建設，各地方、各行業領域也做了大量探索。當前，我國社會信用體系的基本框架已經初步搭建起來，在統一信用代碼、信息歸集共享、信用產品開發應用、聯合獎懲機制、信用市場培育、城市信用建設、誠信宣傳教育等各環節均取得積極進展，有力支撐了“放管服”改革和營商環境優化，有力推動了經濟和社會治理方式的創新和發展。與此同時，過往推進實踐中也暴露出不少矛盾和問題，集中表現為法律法規依據不足、規范性不夠，個別地方、個別領域在沒有法律法規依據的情況下急于通過信用手段解決行業監管和社會治理中的一些棘手問題，雖然有些領域實際效果明顯，但在信用信息記錄、失信名單認定、失信聯合懲戒范圍上出現隨意擴大、泛化傾向，在信用修復和權益保護方面也存在不到位問題。
從當前進展看，一方面，一些地區和部門在實踐中形成了不少好的經驗做法，不少地方已經制定出臺專門的信用建設地方性法規，有必要認真總結提煉，在更大范圍復制推廣；另一方面，一些不規范的做法也亟待約束規范，推動法治化、規范化發展。《指導意見》正是要通過總結提煉經驗、破解問題矛盾，為構建成熟制度規范打下基礎。
從宏觀背景看，我國即將開啟建設社會主義現代化國家新征程。現代化建設全面推進，經濟高質量發展導向進一步強化，以社會信用體系建設促進營商環境改善、支撐新發展格局構建、滿足人民群眾對誠信社會期望等方面的戰略意義進一步提升。《指導意見》的實施將推動社會信用體系建設提質升級，從基本框架搭建轉向規范化、精細化為特征的高質量發展新階段，更好融入到服務實體經濟、推動高質量發展的經濟社會發展大局中。
二、全面準確把握新部署新要求
《指導意見》堅持問題導向和目標導向，對新階段失信約束制度和誠信建設長效機制作出系統而有針對性的規范性部署。主要應把握以下幾點：
一是貫穿規范發展主線。《指導意見》意在提升社會信用體系建設法治化、規范化水平，緊緊圍繞規范這一主題詞進行部署。《指導意見》提出應遵循依法依規、保護權益、審慎適度和清單管理四條原則，實際上可依次對應依據、前提、程度和方式，在總體上確定了規范發展的基調和推進重點。在具體部署中，這些原則得到深入貫徹。文件反復強調“以法律、法規或者黨中央國務院政策文件為依據”，多處體現切實保護信用主體合法權益內涵，突出強調失信懲戒措施要輕重適度，在信用信息、失信措施等多個環節提出實行清單或目錄管理。堅持規范發展主線集中體現了《指導意見》的價值導向，指出了下階段工作方向和重點，更有利于聚焦問題、解決問題。
二是作出有針對性部署。《指導意見》按照信用信息從產生到應用的邏輯順序，直面過往實踐中凸顯出的問題，對失信行為認定、記錄、歸集、共享、公開、懲戒和修復等方面提出新的要求、作出新的部署。
針對信用信息范圍邊界不清晰、失信行為認定依據不足等信用信息納入方面的問題，提出要科學界定信用信息納入范圍和程序，明確將特定行為納入公共信用信息，必須有法律、法規或黨中央國務院政策文件等依據，并實行目錄管理，且行政機關認定失信行為必須以具有法律效力的文書為依據，這就強化了信用信息和失信行為的邊界約束。
針對共享公開標準不明確、公開渠道泛化等信用信息共享公開方面的問題，提出要根據合法、必要原則確定共享和公開的相關標準，體現在信用信息目錄中，同時強化公開渠道的統籌管理。針對認定領域過寬、認定標準不統一、認定程序不規范等嚴重失信名單認定方面的問題，要求嚴格限定在四類嚴重違法失信行為內，不得擅自增加或擴展，并對認定標準和認定程序作出明確規定。
針對依據不足、懲戒措施與失信行為不匹配等失信懲戒方面的問題，提出要制定失信懲戒措施清單，要確保失信行為與懲戒措施過懲相當，不得隨意增設或加重懲戒。針對修復機制不健全、修復效率不高等信用修復方面的問題，明確要進一步完善機制，并著力提高修復效率。
針對信息安全和個人隱私保護方面的問題，提出要嚴格信用信息查詢使用權限和程序，嚴肅查處泄露、篡改、毀損、竊取信用信息或利用信用信息謀私，嚴厲打擊非法收集、買賣信用信息違法行為。
三是注重謀劃長效機制。當前我國社會信用體系建設暴露出的相關問題，歸根結底在于相關法律法規建設滯后于實踐需要，不僅缺少上位法強力支撐，也缺少具體執行層面的規范辦法，無法對實踐中碰到的問題作出及時正確回應。為此，《指導意見》提出要著力加強信用法治建設，加快研究推進社會信用方面的法律法規立法進程，推動現行法律法規及時修訂來適應信用建設實踐需求。夯實法治化基礎是矯正問題的治本之策、長遠之策，將有力助推社會信用體系建設持續健康發展。
四是強調統分有機結合。我國地域廣闊、情況各異，規范發展并不是同質發展、齊步發展。《指導意見》既強調了全國統一性，也尊重了地方自主性，賦予地方一定權限。在信用信息目錄和失信懲戒措施清單方面，明確全國制定全國公共信用信息基礎目錄和失信懲戒措施基礎清單，而地方可依據地方性法規規定制定適用于本地的補充目錄和補充清單。在嚴重失信主體名單標準方面，區分在全國范圍內適用和只在地方范圍內適用兩種情形，分別采用不同的法律法規和文件依據。這種統分有機結合的方式，既實現了統一規范性，也保留了地方彈性，有利于地方依據自身實際推動工作。
三、穩妥有序做好銜接過渡
《指導意見》提出了一系列針對性很強的舉措，強化規范性要求。政策出臺后，各地方、各部門將梳理評估已經出臺的相關措施，一些措施可能需要重新審視修訂甚至撤回。
對此，《指導意見》已經提出了應對措施，如，強調要加快推動法律法規和標準規范建設，夯實工作依據基礎；再如，強調要把握時間節點，對需要調整更新的部分措施設置過渡期，避免短時間內不合理收緊。在這些措施之外，還應加大宣傳引導力度，闡釋強化規范與工作推進的辯證關系，強調社會信用體系進入高質量發展階段的必要性和必然性。在規范完善工作的同時，也要做好“加法”，大力推進信用監管、“信易貸”等領域相關工作。
總的看，《指導意見》抓住了實踐工作中的真問題，契合了現代化建設新要求，將有力推動社會信用體系高質量發展。我們有充足理由期待，濫用、泛化等不規范傾向將得到有效矯正，相關制度機制成熟定型步伐將明顯加快，社會信用體系將更加有力地支撐新時代經濟社會健康發展
